信訪制度改革主題

(一)給定材料

1.來自吉林長春的李玉芳(化名)背著塑料袋將街邊的廢紙彎腰拾起。在北京一個月的時間里她都以拾荒維系生存。

70歲的李玉芳是一名上訪者。站在北京大風飛揚的過街天橋上，剛一開口已是老淚縱橫。她說，兒子是個會計因得罪領導被無故辭退，至今無業(yè)。“不能讓兒子這樣不明不白。”

她幾乎每天都要到永定門西街甲一號的國務院、全國人大信訪辦走一趟，在擁擠污濁的空氣里等待可能的答復。信訪辦讓她回老家等，她不甘心。

每天下午4點從信訪辦出來，她會一點一點將沿途的垃圾撿起，然后穿過如織車流，到馬路對面把它們賣了——這是她一天的飯錢。然后步行一個半小時，回到位于北京南站的“上訪村”。這個北京永定門外的地方，因上訪者眾而得名。這里以每天3元的日租為上訪者提供住宿。

和李玉芳一樣，在北京有難以計數的上訪者正在為各自的故事風餐露宿中企求解決之道。據官方統(tǒng)計，中國去年全年信訪超過1000萬件。國家信訪局局長周占順在去年接受《半月談》采訪時也坦陳：信訪活動目前相對活躍，統(tǒng)計1993年群眾來信來訪總量開始回升以來，信訪數量上升現象已持續(xù)10年。

有消息透露，在中國實行多年的信訪制度，有望在近期得到調整。目前，官方正考慮著手修改1995年制定的《國務院信訪條例》。而此前，由中國社科院提交的一份題為《信訪的制度性缺失及其政治后果》的調查報告，引起了高層重視。報告認為，信訪制度已經到了非改不可的地步。

2.信訪制度是關于信訪活動行為規(guī)則的總稱。中國目前的信訪活動大致可以分為三種類型：參與類信訪;求決類信訪;訴訟類信訪。

參與類信訪主要是指對各級人大常委會、政府及司法機關工作提出建議、意見及批評的信訪事項。這類信訪的出現，是改革開放以來中國公民獲得經濟自由后開始關注社會生活和城市建設發(fā)展的結果，也與中國公民有了更多的權利意識與言論民主分不開。

求決類信訪在目前各級政府機關受理的信訪事項中所占比例最大。大到動拆遷、征地補償、失業(yè)保障，小到社區(qū)水電煤的維修、鄰里糾紛甚至家庭矛盾，都會找政府信訪部門，以求解決。求決類信訪確實是一定時期政府工作的“晴雨表”，如當城市建設中動拆遷矛盾激烈時，動拆遷方面的求決類信訪就會大幅度上升。國有企業(yè)轉制過程類中，大量的社保、下崗及失業(yè)方面的信訪也在提醒政府應注意到社會成員對于改革所能承受的限度，以及建立與完善社會保障機制之迫切。

訴訟類信訪是目前中國最嘆為觀止的奇特信訪類型，沒完沒了的大量申訴案件是對已經終審生效的法院判決提出的申訴。頗有中國特色的是，一些案件剛起訴到法院，一方或雙方訴訟當事人就開始信訪，要求人大或者黨政機關監(jiān)督法院公正司法。這種狀況一方面顯示了中國司法權威及法院公信力存在的危機，另一方面信訪人的各種心態(tài)也十分耐人尋味———他們往往寄希望于某一領導的批示以加重在其案件中勝訴的砝碼。

3.中國農民問題實證研究學者于建嶸去年以來一直在思考這樣的問題：國家出臺了很多保護政策，為什么農民仍在上訪?上訪到底能解決什么問題?上訪又會帶來什么樣的后果?這位在“三農”問題上建樹頗多的學者，不僅在學術領域獲得了尊敬，其成果也受到高層垂青。

2004年5月至10月，于建嶸和他的6人課題組一起對中國的信訪制度進行了專項調查研究。這一調查是迄今為止國內最大規(guī)模的針對上訪人群的調查。課題由國家軟科學基金會資助，該基金主要資助有利于國家決策的研究項目。

課題組的數據和結論全部來自于實證調查。調查通過對上訪人群發(fā)放問卷和深度訪談、分析來自全國各地2萬多封控告信、與部分信訪官員進行座談及進駐“上訪村”體驗生活等形式進行。

于建嶸認為，現行信訪制度最大的問題是功能錯位。“信訪制度本質應該是收集和傳達老百姓民意的一種制度設計，相當于一個秘書的角色。但現在卻成了老百姓最后一種救濟方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟甚至國家司法救濟的最后一根救命稻草。”

信訪制度是中國特有的一種人權救濟方式，它從確立之初歷經了幾次功能演變。中國政法大學副教授應星將其劃分為三個階段：一是1951年至1979年的大眾動員型信訪。這時期的信訪受政治運動影響，主要以揭發(fā)問題和要求落實政策為主。二是1979年至1982年的撥亂反正型信訪。這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣走到了中心，信訪規(guī)模史無前例，主要內容是要求解決歷史遺留問題，平反冤假錯案。從1982年至今，應星將其概括為安定團結型信訪。信訪制度最主要的功能轉變?yōu)榛饧m紛、實現救濟。

于建嶸認為，信訪制度在1979至1982年間發(fā)揮了值得肯定的價值。當時出現的“黨員之家”實際就是一個信訪機構。“當年主要是平反冤假錯案，政治問題當然需要政治手段來解決，”于建嶸說，“今天的信訪主要反映的是合法權益受到侵害的問題，法律問題只能由法律機構來解決，如果還在用政治方式，那一定是出了問題。”

調查分析認為，信訪功能錯位帶來的直接后果有兩個：一是信訪機構承受了太大的社會責任。對632位進京上訪的農民的調查說明，他們所反映的問題已遠遠超出了個人的冤案請求，而是關系到農村工作的各個方面。但由于信訪部門并不具有解決這些問題的實際權力，這樣就勢必導致了信訪部門和信訪群眾的訴求錯位。

另一個嚴重后果是國家的司法權威遭到消解。雖然調查也顯示，正是地方司法的權威遭到質疑才加劇了信訪洪流。在接受問卷調查的632位進京上訪的農民中，有 401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的占到42.9%;認為法院不依法辦事判決敗訴的占54.9%。依靠“清官”為民作主的社會傳統(tǒng)也成為促成信訪的重要因素。問卷顯示，有90.5%的是為了“讓中央知道情況”;88.5%是為了“給地方政府施加壓力”。由此可見，報警、求助和施壓是農民進京上訪的主要目的。

4.62歲的福建農民許永年來自廈門市海滄鎮(zhèn)霞陽村，因土地強征問題他從村里逐級上訪，最終于今年5月來到北京。“在北京四個多月，我走訪了能找到的每一個中央級機關”。

幾乎所有的上訪者，都要經歷這樣的路徑，從村里到縣里，從縣里到市里，再從市里到省里，這些地方都解決不了，他們的最后一站就到了北京。

我國現行的信訪機構龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。社科院課題組分析認為，由于信訪機構沒有嚴格意義上的隸屬關系，中央信訪機構對地方及中央各部門信訪機構之間的管制協(xié)調能力十分有限，缺乏強制約束力。

各級信訪機構在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件實行層層轉辦，導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。據國家信訪局統(tǒng)計，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級只上升0.1%，地級上升0.3%，而縣級反而下降了2.4%。另外，中央和國家機關受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。

據對632位進京上訪農民的調查，他們走訪的部門平均在6個以上，最多的達到18個。其中主要有國家信訪局、全國人大常委會、最高法院、中紀委、公安部、最高檢察院、國土資源部、農業(yè)部、民政部等等。信訪者在北京四處投訴后，可問題并不能真正得到解決，結果反而導致對中央權威的信任減弱。

5.全國政協(xié)副秘書長孫懷山日前在官方刊物《半月談》撰文，建議取消所謂“非正常上訪”概念，同時取消目前中國信訪制度中有關“接返勸返”的內容，并改革機構設置、官員問責考核等一系列體制機制矛盾。

孫在2008年曾作為中央信訪工作督導組組長赴地方督導信訪工作。他發(fā)現，目前官方解決信訪問題的一些措施，如以寬泛的標準統(tǒng)計“非正常進京上訪”人數、以 “提供盤纏”的方式接返勸返信訪群眾、以嚴密的手段穩(wěn)控信訪老戶、以行政批示取代司法權威、以單一標準考核政府官員等，雖然在維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但“同時也反映出我們存在掩飾矛盾、害怕矛盾暴露的習慣性思維。”他說。

孫懷山發(fā)現一些部門還存在以截獲“非訪”人員多少來邀功請賞的問題，有些正常上訪人員到國家信訪局后又去天安門等地觀瞻，又被列入非正常上訪統(tǒng)計，這種統(tǒng)計必然造成數據失真。他擔心，長此以往，“不僅行政成本巨大，而且會積聚矛盾，傷害信訪群眾的愛國熱情以及對黨和政府的信任。”

同時他還建議，取消所謂“非正常上訪”的概念，取消“接返勸返”制度。“是正常上訪，就不要攔截、不用接返;是違反條例上訪或者無理取鬧、纏訪鬧訪的，就堅決依法處置，沒有必要接返勸返。”

中央信訪工作督導組在安徽省的調研結果顯示，目前“倒金字塔式”的信訪力量格局并不利于解決目前的上訪難題。

一方面黨的基層組織和基層政權建設與信訪工作的嚴峻形勢不相適應，一些地方存在組織渙散、決策不科學、作風不扎實等問題，基層信訪部門的人員編制也難以應對大量的信訪問題;另一方面則是國家信訪局規(guī)模大、人員多、解決問題的能力強，客觀上也吸引了大量信訪群眾來京上訪。

“這種頭重腳輕的信訪工作格局容易給老百姓以‘上面解決問題、下面不解決問題’，中央都是‘青天’、地方都是‘昏官’的錯覺。”孫懷山說。

對此他建議相關部門認真研究解決基層信訪部門人員編制不足的問題。具體的建議包括推廣其他部門工作人員到信訪部門掛職鍛煉的做法，國家信訪局也可以考慮成立分大區(qū)特派員公署。這樣“既方便上訪群眾，又可以督促地方開展工作。”

同時他還建議以深入學習實踐科學發(fā)展觀活動為契機，切實增強基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力，將大量問題與隱患消除在萌芽狀態(tài);切實提升基層黨委政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政水平，特別是科學決策的能力，在發(fā)展地方經濟時能夠更多地關注民生、重視民意，解決好地方長遠利益、整體利益與群眾的眼前利益、切身利益之間的關系。

孫懷山在安徽調研期間發(fā)現，地方官員們對于現行的問責及考核機制反映強烈，紛紛要求改革問責及考核機制。

目前官方基本采取數量考核的方式，如果一個地方上訪案件增多，當地官員的政績將受到牽連。這種做法對促使各級黨委政府更加重視信訪工作、著力推動“事要解決”起到了重要作用，但同時也顯現出一些弊端。“比如，問責制度在一些地方流于形式，而免責制度尚未建立;簡單劃一的考核機制對地方干部造成了很大壓力，并且助長了一些信訪人借考核機制要挾政府的不良風氣。”

因此，孫懷山建議改革目前的問責機制和考核機制，并提出了自己的建議：

應建立自下而上的問責制度。比如，對到縣里上訪的問題，縣委縣政府要倒查為什么問題沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(部門、社區(qū))獲得解決。“是政策問題，還是行政不作為、作風不扎實?如果確實有困難，要明確困難是什么;如果沒有困難，就要追究基層或部門責任。”

要建立自上而下的核查制度。孫懷山建議國家信訪局改變以信訪量為主要指標的考核辦法，代之以“以信訪問題解決程度為主要指標的核查制度”。不再通過對非正常進京上訪數量的統(tǒng)計來考核地方政府，而是通過對國家信訪局交辦的重點信訪案件的抽樣督辦、核查、回訪，來考核地方黨委政府解決問題的能力、水平和程度。

他認為，“這樣可以使地方黨委政府從圍追堵截上訪群眾中解脫出來，把信訪工作的著力點放在解決信訪問題上。”

6.近日，一個有官方背景的課題組發(fā)表文章，建議國家信訪局整合中央多個信訪機構，向各省區(qū)市派駐信訪官員，代表中央受理當地信訪訴求。這個建議被民間命名為 “信訪欽差”，與沈陽大學增設“信訪方向”法學專業(yè)的話題一起，再度掀起媒體討論信訪制度的熱情。種種跡象表明，作為官方和民間關注熱點的信訪制度，如何變革、何時變革，已成為全社會共同思考的一個問題。

信訪是“群眾來信來訪”的簡稱，中國特色毋庸諱言。它的本意是為了反映民情、化解矛盾，但社會轉型導致的社會矛盾，卻使信訪漸漸成了累積民眾怨恨、加劇官民沖突的敏感區(qū)。近年來，信訪活動猛增，信訪困境雖引起各界重視，相關行政指令也不斷，卻并未見到好轉跡象。

學界對于信訪制度的變革，也爭論多年，各種論調都有。“休克論”主張完全廢棄信訪制度，理由是信訪消解了司法權威，是一種制度缺陷，背離依法治國的精神; “權力論”要擴大信訪機構權力，認為通過立法規(guī)范信訪，使之擁有有從調查、彈劾到提議罷免等方面的更大權力，使權力與責任匹配;“改良論”則認為可把信訪機構集中到各級人民代表大會，讓人民代表全面監(jiān)督一府兩院，等等。

如今出現的“欽差論”，不過是把“民眾上訪”變?yōu)?ldquo;官員下訪”。這其實是技術層面的補救措施，與信訪制度的變革無關。這樣或許能部分解決民眾進京上訪這一表層現象，但效果如何還難預測。信訪官員首先難對地方權力構成約束，雖是下派“欽差”，但信訪局的秘書性質，使“欽差”們最多能起到反饋信息、督促查辦的作用，并無解決問題的實權或查處權。地方上真正難以解決的群體性上訪，利益多與地方政府有錯綜復雜的關系，最后反讓“欽差”多了被地方官僚同化的可能。

信訪的“人治”色彩，使這個制度本身就有一定的悖論。信訪的目的是把民眾輿論的公開“表達”轉化為直線“上達”，分層實現對地方權力的監(jiān)控。這一目的本應歡迎民眾上訪，然而由于矛盾越積越多，上訪人群卻成了不安定因素。為了政績，很多地方對一些難以解決的信訪問題，采用諸如盯梢跟蹤、強制截訪、罰款、送精神病院、勞教、辦學習班、拘留、判刑等非法手段予以壓制。這種做法，無疑強化了信訪者反復上訪的決心，地方怕什么我就做什么。如此惡性循環(huán)，導致信訪人群的雪球越滾越大，最后形成了一個不可忽視的特殊群體。信訪在制度的設計中，本是民意的“出口”，卻在一些地方異化為民意的“虎口”，民眾的“傷口”，甚至讓信訪者“三緘其口”。

信訪或許能為一些社會問題提供解決機會，但和它支付的社會成本和潛藏的危機相比，顯然是不相稱的。“信訪欽差”只是權宜之計，難讓信訪工作真正擺脫目前困境。如何讓權力在法治的框架內運行、如何擴大公民的政治參與、如何實現輿論的公開監(jiān)督、如何確立司法的最終權威，依然是信訪變革所必須面對的問題。

7.信訪制度改革沈陽模式的出臺，是2008年沈陽城市生活中的一件大事。2008年4月，中共沈陽市委、市政府以辦市委公廳6、7號文件的形式頒布了一系列處理信訪事項的決定。在政府工作層面，其具體內容被概括為八有：即做實聯席會議，確保決策有權威;做強信訪大廳，確保指揮有力度;做優(yōu)運行規(guī)程，確保調處有效率;做深工作觸角，確?；鶎佑芯W絡;做硬風險評估，確保預防有效果;做專維穩(wěn)隊伍，確保處置有力量;做足財力支持，確保資金有來源;做成人才基地，確保干部有保證。

沈陽模式的信訪制度改革的基本理念和行動特征是“解決問題”，“直接調處”。它用行政審判和行政執(zhí)行為新增的功能特點，與以監(jiān)督、建議和穩(wěn)定秩序為主的2005年《信訪條例》形成分野。

以往的信訪工作總是從穩(wěn)定出發(fā)，習慣了穩(wěn)定壓倒一切的慣性思維，忽視了制約社會秩序的基本條件的變化。在1980年代，制約社會穩(wěn)定的問題主要是思想理念上的和制度選擇上的。2000以后，制約社會穩(wěn)定的問題已是生計上的和利益補償上的。

中國信訪制度改革的最新變化所以發(fā)生在沈陽，是因為沈陽是反映中國社會結構變遷最劇烈的地區(qū)之一，也是受社會變遷的持續(xù)影響最深刻和最具典型性的地區(qū)之一。作為對改革開放潛在功能的積極回應和調節(jié)，新的信訪制度改革在沈陽的出現，具有時間和空間上的合理性。

8.江西瑞金于去年11月推出“陪訪制”，即由村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陪訪民去上訪，是想以此減低上訪數量。瑞金市要求各鄉(xiāng)、村建立陪訪員制度，遇到村級不能解決的問題時，由村干部負責陪同信訪人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實解決;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能解決時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部負責陪同到市有關部門落實解決。如果信訪人同意，也可有干部代為上訪。

瑞金的赴省訪、赴京訪一直數量很大，曾多年被江西列為控制赴京訪重點管理縣。而2005年建立起的信訪考核制，也未起效。同時，基層干部為免被追責，采用截訪、花錢“息訪”又使干群關系陷入惡性循環(huán)。

瑞金市委書記陳曉春認為，造成瑞金信訪形勢嚴峻有三個原因，首當其沖的是干部的原因。

“干部作風不良、正氣不足，工作不作為、亂作為，處事不公平、不公正，引起矛盾，激發(fā)民憤。”陳曉春在2008年3月3日的信訪維穩(wěn)會上說。

陳曉春在會上還認為，政府職能部門在履行職責過程中未能全面地落實國家大政方針政策，未能將國家惠民政策不折不扣、公平公正地普惠于人民群眾、特惠于困難群眾，導致群眾有怨氣。少數群眾自身素質不高，政策法制觀念淡薄，也導致信訪問題多。

“歸根到底還是黨風不純、政風不正的結果，黨風不純則政風不正，政風不正則民風刁蠻。”陳曉春這樣總結。

如今，“陪訪”能使干部免受追責，減少考核壓力;同時還賦予信訪局對干部任用的建議權，加強信訪督辦力度。

但一尷尬事實是，2009年一季度接訪496件中，陪訪僅19件。有干部分析說，這和大多訪民不信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，繞開他們上訪有關。陪訪制在瑞金的最終效果，還需拭目以待。

9.遼寧省的沈陽大學政法學院在今年的高考招生計劃中增設了一個新的專業(yè)——信訪專業(yè)，計劃面向全國招生30人。據悉，這一專業(yè)為全國首創(chuàng)，沈陽大學也是目前我國唯一一個開設該專業(yè)的學校。

沈陽大學政法學院趙副院長告訴記者。沈陽大學是在原來法學專業(yè)培養(yǎng)模式的基礎上，增設信訪方向，增加了一些適合信訪工作的課程。今年計劃面向全國招收30名學生，從以往經驗來看，實際招生人數可能會超過這個。在課程設置上，除了法理學、憲法學等法學課程外，還開設了信訪學概論、信訪實務、實用心理學、社會調查與研究方法、公共管理學等與信訪相關的課程，信訪實務方面的課程將邀請沈陽信訪部門的優(yōu)秀信訪干部參與授課。由于信訪實務方面沒有現成教材，到時將由學院定一個原則性的大綱，由具體授課的老信訪干部現身說法，根據自己在實際工作中遇到的各種具體情況，結合具體案例擬定授課內容。

趙副院長表示，去年以來，信訪部門的工作壓力非常大，信訪部門缺人。后來，沈陽市委主要領導提議，從信訪穩(wěn)定戰(zhàn)略性高度出發(fā)，決定在沈陽大學增設信訪專業(yè)。

沈陽市委副秘書長、市信訪局局長陳國強在接受當地媒體采訪時表示，信訪工作是黨和政府聯系群眾的橋梁，現在工作重心已從接待、轉信向“事要解決”上轉變，因此要求信訪工作人員要有較高的思想政策水平和能力，又要系統(tǒng)掌握法學、社會學、經濟學、心理學等方面的相關知識，因此沈陽大學新開設信訪專業(yè)。去年，沈陽市信訪大廳已從應屆大學畢業(yè)生中選拔了90名優(yōu)秀本科畢業(yè)生，充實到信訪工作崗位。

10.接受香港居民申訴并作出處理，是基本法所規(guī)定的香港立法會職權之一。秘書處的申訴部具體負責申訴事宜，為議員接受并處理市民申訴提供支援服務。市民要向議員申訴并不難，只需向申訴部預約;議員會決定是否作出會晤以及會晤時間。

香港立法會共有60名議員，接待市民申訴是他們的重要工作。即使是工作繁重的立法會主席也不例外，再忙也不能怠慢了“接訪”。每周有6位議員在申訴部輪流當值，接見已預約的申訴人或申訴團體。每周“執(zhí)勤”議員的名單，月初都會在網站上公布;市民可以“看人下菜單”，挑選自己欣賞或信任的議員來申訴。有媒體還編制了排行榜，對各位議員的“接訪”表現逐一點評——處理申訴公道、高效的議員就像明星，總會被市民“熱捧”。

議員處理“上訪”又有什么法寶呢?每周三全體大會議員質詢、事務委員會日常監(jiān)察以及審核政府預算開支等，都是議員向政府施壓的方式。但議員在處理申訴事項時也有技巧，既不干涉政府具體運作，往往以小見大，把個案訴求轉化為法律問題，督促政府檢討相關政策;也絕不無理強制政府全盤接受，只會慢慢加碼，不斷試探，直到觸及底線，最終促成官民妥協(xié)，實現利益平衡。立法會還會定期公布市民申訴，相關部門在民意壓力之下，也會不斷對成為申訴熱點的政策進行評估和檢討，及時予以修正以適應社會發(fā)展和市民需求。

議員直接處理申訴事項，在特區(qū)政府和香港市民之間建立了一道“減壓閥”。事前建立這道“減壓閥”，比事后增添“滅火器”，來得更有效率，成本更低，動蕩更小。

11.面對群眾反映的問題，被動“截訪”、真心“接訪”還是主動“下訪”，直接反映了領導干部對待民生疾苦的真實態(tài)度，體現著他們解決群眾訴求的能力和水平，也是提高黨的執(zhí)政能力、促進和諧社會建設必須解決的一道考題。

密切聯系群眾，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。近年來，各地高度重視和妥善處理人民內部矛盾，不斷健全完善黨和政府主導的維護群眾權益的機制。近日中辦、國辦聯合轉發(fā)《關于領導干部定期接待群眾來訪的意見》等三個文件，為各地進一步做好新形勢下的信訪工作提供了重要指導。但在一些地方還存在少數部門和領導干部不重視、不理解信訪的情況，有的推諉、拖延、敷衍，更有的一聽到信訪就頭疼，一談到信訪就有氣。存在這一問題的原因，關鍵是少數領導干部“截訪”思維根深蒂固，“接訪”、“下訪”意識淡薄。

“截訪”，如以堵治水，后患無窮?，F實生活中，一些群眾在當地逐級反映問題，常因問題涉及一些領導干部或者地方錯綜復雜的關系網而不了了之，進一步導致群眾越級上訪。在不少地方領導干部眼中，上訪特別是越級上訪，成了麻煩和刺頭的代名詞，非但沒有為上訪者分憂解難的意識，反而將“接訪”部門變成了“截訪”機構，“上訪”不予理會，“截訪”卻不惜血本。在這種困局下，群眾往往積怨難申，干群關系只會變得更加緊張。

“接訪”能夠有效緩解基層矛盾，幫助群眾解決實際問題，是地方政府應有的義務和責任。令人遺憾的是，有少數領導干部怕群眾、躲群眾，和群眾捉迷藏、踢皮球;還有個別干部居高臨下，動輒訓人，把反映問題的群眾視為“刁民”。凡此種種，不是“接訪”應有的姿態(tài)，而是典型的“官油子”行徑。其實，接待群眾上訪是構建和諧社會的基礎性工作。各地領導干部應牢固樹立發(fā)展是政績、穩(wěn)定也是政績，發(fā)展是硬任務、穩(wěn)定是硬指標的理念，改變提到信訪工作就推、就讓，不想面對更不想研究的錯誤做法，改變維護穩(wěn)定只會用“硬手段”解決的錯誤行徑，改變重視信訪工作只停留在講話中、文件上的形式主義，真正把信訪工作擺上議事日程來研究，把信訪工作當作一項民心工程來落實，認真接待來訪群眾，悉心傾聽他們的訴求，認真解決他們反映的問題。

主動“下訪”，如同治病于未發(fā)之前，最值得提倡。一些基層矛盾是長期形成的，只有多深入實際，多深入群眾，才能了解問題產生的真正根源，尋求解決問題的根本之道。領導干部“多下訪”，不但可以有效化解社會矛盾，還會更熟悉民情，了解民聲，從而獲得群眾的理解與支持。當前，在國際金融危機影響下，許多地方企業(yè)發(fā)展受阻、就業(yè)壓力增大，給信訪、穩(wěn)定工作帶來了新問題和新挑戰(zhàn)。領導干部更應杜絕截訪，主動接訪，經常下訪，努力把為群眾排憂解難的工作落到實處。

(二)申論要求

一、請根據材料5分析“信訪欽差”制度的可行性。

要求：分析合理，理由充分，350字左右。

二、近年來，我國信訪活動猛增，但是信訪制度的運行卻出現了困境。雖引起各界重視，相關行政指令也不斷，卻并未見到好轉跡象。請根據材料分析其原因何在。

要求：分析全面，見解深刻，600字左右。

三、材料11提到“主動‘下訪’，如同治病于未發(fā)之前，最值得提倡。”有人認為這是信訪制度改革的根本途徑。這種觀點有沒有道理，請談談你的見解。

要求：觀點鮮明，分析合理，不超過350字。

(三)參考答案與思路點撥

一、請根據材料5分析“信訪欽差”制度的可行性。

參考答案(337字)：

“信訪欽差”制度可行性較差，不是信訪制度改革的最優(yōu)選擇。

國家信訪局整合中央多個信訪機構，向各省區(qū)市派駐信訪官員，代表中央受理當地信訪訴求。這個建議被民間命名為“信訪欽差”。

這項制度的效果目前難以預測?；蛟S能部分解決民眾進京上訪這一表層現象，但是否能有效解決群眾反映的問題并不樂觀。原因在于信訪官員首先難對地方權力構成約束，雖是下派“欽差”，但信訪局的秘書性質，使“欽差”們最多能起到反饋信息、督促查辦的作用，并無解決問題的實權或查處權。地方上真正難以解決的群體性上訪，利益多與地方政府有錯綜復雜的關系，最后反讓“欽差”多了被地方官僚同化的可能。

“信訪欽差”只是權宜之計，與“陪訪制”一樣，是一種技術層面補救措施，并未觸及根本——信訪的“人治”色彩，難讓信訪工作真正擺脫目前困境。

思路點撥：

本題是可行性分析題型。

申論中的可行性分析題型，一般要求對某項制度措施進行可行性分析，如2007年北京市面向應屆畢業(yè)生事業(yè)單位考試申論第三題：“結合給定資料談談在現階段用網上聽證的方式召開價格聽證會是否可行”。一項制度是否可行，要從這項制度本身的合理性、預測效果、制度的成本收益比較等角度進行綜合分析。任何制度設計都有優(yōu)點和缺陷，要對兩者進行衡量，分別說明。

材料6中提到了“信訪欽差”的建議，這也是我們作答此題的基本依據。本題作答，首先要明確立場，標明態(tài)度，然后以材料6作為基礎，結合全部材料的觀點基調進行綜合分析，從施行后預測效果不理想和該制度非根本解決問題之道兩個角度進行分析。

二、近年來，我國信訪活動猛增，但是信訪制度的運行卻出現了困境。雖引起各界重視，相關行政指令也不斷，卻并未見到好轉跡象。請根據材料分析其原因何在。

參考答案(567字)：

首先，我國正處于社會變遷與制度變革的重要時期，社會矛盾在這個時期內會凸顯出來，許多亟待解決的問題都涌向信訪機構，信訪制度作為一種溝通調處和救濟的制度措施，在這一時期會承受較大壓力。

其次，現行信訪制度本身存在嚴重的功能錯位的問題。信訪機構發(fā)揮的應該是收集民意，溝通協(xié)調的功能，并不具有解決實際問題的能力，卻承受了與其地位不相適應的社會責任;今天的信訪主要反映的是合法權益受到侵害的問題，法律問題只能由法律機構來解決，而信訪制度本身的“人治”色彩使司法機關的權威遭到消解。

再次，我國現行的信訪機構龐雜繁多，歸口不一。由于信訪機構沒有嚴格意義上的隸屬關系，中央信訪機構對地方及中央各部門信訪機構之間的管制協(xié)調能力十分有限，缺乏強制約束力。信訪機構的倒金字塔式機構也使得各種問題和矛盾焦點向中央聚集。由于信訪數量與政績評估掛鉤，基層干部為免被追責，采用截訪、花錢 “息訪”等辦法，使得信訪制度運行進入了惡性循環(huán)狀態(tài)。

最后，少數部門和領導干部不重視、不理解信訪，工作不作為、亂作為，處事不公平、不公正，引起矛盾，激發(fā)民憤，導致干群關系緊張。政府職能部門在履行職責過程中未能全面地落實國家大政方針政策，未能將國家惠民政策不折不扣、公平公正地普惠于人民群眾、特惠于困難群眾，導致群眾有怨氣。少數群眾自身素質不高，政策法制觀念淡薄，也導致信訪問題棘手。

思路點撥：

本題是原因分析題。

本題讓考生分析信訪制度困境出現的原因，考生需要熟讀全部材料，宏觀把握，材料中關于問題原因的分析不少，重合之處也較多，考生需要將之進行分析歸納，有條理地組織答案。本答案從時代背景、制度本身功能錯位、制度運行、制度的執(zhí)行者和參與者四個方面進行分析，分析全面，合理，符合作答要求。

三、材料11提到“主動‘下訪’，如同治病于未發(fā)之前，最值得提倡。”有人認為這是信訪制度改革的根本途徑。這種觀點有沒有道理，請談談你的見解。

參考答案(331字)：

這種觀點并不正確。

領導干部主動下訪，可以熟悉民情，了解民聲，緩解干群之間的矛盾，一定程度上確實能夠起到為群眾排憂解難的作用，它是使信訪制度在更大程度上發(fā)揮效果的辦法，但并非改革信訪制度的根本途徑。

信訪制度本身具有“人治”色彩，是與我國依法治國的精神相背離的，寄希望于個別領導干部的“批示”來解決是一種不正常的心理狀態(tài)。同時我國的信訪制度存在著嚴重的功能錯位，大量應該由其它途徑解決的問題均由信訪制度來承擔，而信訪機構卻不具備相應的地位和能力，這導致了越來越多的矛盾不能及時得到解決。

如何讓權力在法治的框架內運行、如何擴大公民的政治參與、如何實現輿論的公開監(jiān)督、如何確立司法的最終權威，才是信訪制度改革所必須面對的問題，而不能單單依靠領導干部主動下訪解決根本問題。

思路點撥：

本題為觀點分析題。

這類題型或者是對材料中的某個觀點進行列舉，或者是以材料中的某個論點作為基礎進行引申。無論采用哪種形式，考生在作答時都要嚴格依據材料，以命題者的觀點傾向作為基本立場，否則會出現方向性錯誤。

本題先亮明立場，指出這種觀點是錯誤的。下面進行分析，在肯定了這種措施的意義同時，根據材料2、3、5、6的相關論述進行分析，得出信訪制度存在的根本問題是制度的功能錯位，以此作為依據提出信訪制度改革真正的根本途徑是什么，從而證明題干中觀點的錯誤。

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