農(nóng)業(yè)曾經(jīng)是中國加入世貿(mào)組織(WTO)談判的難點之一，也是對外開放影響預期最為悲觀的產(chǎn)業(yè)之一。但是，加入WTO 10年來，人們普遍擔心農(nóng)業(yè)受到嚴重沖擊的情況并未出現(xiàn)，而且中國農(nóng)業(yè)保持穩(wěn)定增長，農(nóng)民收入得到較大提高，也為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了基礎支撐。究竟如何看待這一情況?如何回應人們的疑問：是當初的預期分析有誤，還是沖擊尚未出現(xiàn)?有哪些啟示可供借鑒?

開放條件下的農(nóng)業(yè)增長與結構變化

農(nóng)業(yè)的對外開放是入世背景下一個重要話題，全社會高度關注。個中原因有兩點：一是農(nóng)業(yè)問題從來是一個國際敏感問題。農(nóng)業(yè)保護主義源遠流長。無論是美國等發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品出口國家，還是日韓等發(fā)達的農(nóng)產(chǎn)品進口國家，都對農(nóng)業(yè)問題高度重視，采取了各式各樣的保護主義政策。關貿(mào)總協(xié)定1986年啟動的“烏拉圭回合”談判，到1995年才達成協(xié)議，本質(zhì)上就是因為在農(nóng)業(yè)開放問題上發(fā)達國家之間意見分歧嚴重。而本輪“多哈回合”談判難有進展根本原因亦在于此。因此，對于中國這樣一個發(fā)展中的人口大國，如何建立基于世界貿(mào)易組織的農(nóng)業(yè)開放框架，自然會受到國內(nèi)外各方面的高度關注。

二是加入世界貿(mào)易組織談判，要求中國農(nóng)業(yè)遵守世貿(mào)組織的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，甚至部分要求超出發(fā)展中國家所承諾的一般條件，因此被認為作出了較大讓步，是被動開放。比如，國內(nèi)支持方面，我們承諾國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策全面執(zhí)行《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，但不適用給予發(fā)展中國家差別待遇的第6.2條;第6.4條關于特定產(chǎn)品和非特定產(chǎn)品綜合支持量的“微量允許”水平分別為相應年份農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%，介于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間。從市場準入方面看，對農(nóng)產(chǎn)品關稅進行較大幅度削減，由2001年的23.2%，降至目前的15%，不到世界農(nóng)產(chǎn)品平均水平62%的1/4，也被認為減稅幅度過大。同時，中國還承諾取消糧食、植物油、棉花、食糖、羊毛等農(nóng)產(chǎn)品進口的非關稅措施，實行關稅配額管理，自2004年起，進口關稅配額數(shù)量達到最高點。除小麥繼續(xù)保持90%的國營貿(mào)易比例外，其他產(chǎn)品的國營貿(mào)易比例將逐步縮小。2005年，取消羊毛和毛條的進口指定經(jīng)營制度。2006年取消豆油、棕櫚油、菜籽進口關稅配額管理，實行9%的單一關稅管理。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料方面，2005年對外資開放農(nóng)藥、農(nóng)膜的零售和批發(fā)業(yè)務;2007年起開放化肥零售和批發(fā)業(yè)務。

由此可見，加入世貿(mào)組織，使中國成為世界上農(nóng)產(chǎn)品關稅水平最低的國家之一。而且，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、組織化程度低、科技實力弱，在農(nóng)業(yè)國際競爭中始終處于不利地位，因此，在加入世貿(mào)組織之初，人們對開放條件下的農(nóng)業(yè)發(fā)展充滿疑慮和擔心，是不言而喻的。

但是，由于各國國情差異較大、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件懸殊，農(nóng)業(yè)市場開放后面臨的風險和挑戰(zhàn)也不盡相同。一是，自加入世界貿(mào)易組織以來，總的情況是比較樂觀的。在所有行業(yè)中，農(nóng)業(yè)首當其沖受到?jīng)_擊的預判落空了。比如，原本假定的市場開放之后，國外具有優(yōu)勢的大宗農(nóng)產(chǎn)品會沖擊國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場，對國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)生極大影響的情況并沒有出現(xiàn)。二是，加入WTO10年以來，我們成功地應對了國內(nèi)外多種突發(fā)事件的嚴峻考驗，為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定大局提供了基礎支撐。總體上說，農(nóng)業(yè)在這10年里取得了一些超出預料的成就：

第一，農(nóng)業(yè)實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，綜合生產(chǎn)能力不斷提高。如2002-2010年，中國農(nóng)業(yè)增加值年均增長率達11.8%，比加入前1998-2001年的10.8%高出一個百分點。特別是從2004年開始，中國糧食生產(chǎn)連續(xù)8年豐收，糧食產(chǎn)量保持在1萬億斤以上水平，打破了延續(xù)多年的糧食三年一減產(chǎn)的不穩(wěn)定周期，糧食安全基礎得到進一步強化。其他主要農(nóng)產(chǎn)品，如油料、棉花、食糖、肉禽蛋奶和水產(chǎn)品以及瓜果蔬菜等產(chǎn)量也實現(xiàn)新的突破，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力進一步提升、農(nóng)業(yè)結構進一步優(yōu)化。

第二，農(nóng)民收入快速增長，農(nóng)村市場貢獻明顯提升。農(nóng)民人均純收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增長10.7%。特別是近幾年來，雖然受到國際金融危機和國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格波動的影響，農(nóng)民收入實際增速仍保持8%以上，2010年增幅達到10.9%，不僅高于GDP的增長速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中國歷史上農(nóng)民增收最快的時期之一。農(nóng)民收入的增加，促進生活消費水平不斷提高，農(nóng)村市場日益擴大。2010年中國鄉(xiāng)村消費品零售額達20875億元，比2001年的10424.9億元，增長100.3%，年均增長8%。

第三，農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易大幅增長，農(nóng)業(yè)與世界市場的關聯(lián)程度日益增強。一方面，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口。如2010年中國農(nóng)產(chǎn)品出口總額達489億美元，與2001年加入世貿(mào)組織時相比，增長203.6%，年均增長13.1%。由此，促進建立一批標準化、規(guī)?；霓r(nóng)產(chǎn)品出口基地，培育了一批具有帶動和示范作用的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，初步形成了特色、優(yōu)質(zhì)、安全、高效的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，促進了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)民收入增加。另一方面，從人多地少的基本國情出發(fā)，在堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給的同時，適度增加資源性農(nóng)產(chǎn)品進口。農(nóng)產(chǎn)品進口總額從2001年的118億美元，增加到2010年的719億美元，年均增幅達22.2%。農(nóng)產(chǎn)品進口彌補了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供需缺口，緩解了中國農(nóng)業(yè)資源緊張的壓力，為確保主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給發(fā)揮了積極作用。與此同時，中國農(nóng)業(yè)與世界市場的關聯(lián)度日益增強。中國農(nóng)業(yè)貿(mào)易依存度由2001年的15%，增加到2010年的20.2%。

但10年來，人們對農(nóng)業(yè)開放的爭議也一直沒有停息。如有人認為大豆等個別農(nóng)產(chǎn)品進口過度，對國內(nèi)生產(chǎn)沖擊嚴重，導致大豆行業(yè)集體“淪陷”;也有人認為國內(nèi)種業(yè)、大豆加工行業(yè)面臨外資壟斷，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全存在嚴重隱患，等等。

應對農(nóng)業(yè)國際化的經(jīng)驗與啟示

為什么10年來中國農(nóng)業(yè)打破了種種悲觀預言，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展?主要有如下經(jīng)驗：

第一，始終堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全部工作的“重中之重”。加入世貿(mào)組織以來，根據(jù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)，黨中央、國務院高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題，提出了一系列“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略理念和大政方針，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本方略，到把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨全國全部工作“重中之重”的戰(zhàn)略思想;從明確中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基本方向，到推進社會主義新農(nóng)村建設的戰(zhàn)略任務;從加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要目標，到在工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大決策，為新時期擴大農(nóng)業(yè)對外開放、應對農(nóng)業(yè)國際化競爭挑戰(zhàn)指明了方向、明確了重點，提供了強大的政策支撐和制度保障。

第二，不斷深化農(nóng)業(yè)改革，加大對農(nóng)業(yè)的支持保護力度。加入世貿(mào)組織以來，中國堅持并不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場，建立和完善農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村生產(chǎn)要素市場;實行農(nóng)村稅費改革，全面取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅;連續(xù)發(fā)出八個以“三農(nóng)”問題為主題的“一號文件”，對農(nóng)民實行直接補貼，建立健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度，初步建立了以價格支持為基礎、直接補貼為主體的農(nóng)業(yè)支持政策體系，基本形成農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機制，實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)“負保護”向“正保護”的政策轉(zhuǎn)型，不僅有效保護和提高了農(nóng)民種糧務農(nóng)的積極性，也極大地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風險能力和市場競爭能力。

第三，積極實施服務于國家糧食安全大局的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易戰(zhàn)略。一方面，優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品出口結構，積極擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，建立形成以勞動密集型產(chǎn)品為基礎的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口體系。10年來，中國園藝、水產(chǎn)、畜禽等優(yōu)勢產(chǎn)品出口在全部農(nóng)產(chǎn)品出口中的比重，從2001年的60%，增加到2010年的70%，增長3.3倍;糧食等土地密集型資源性產(chǎn)品出口，占農(nóng)產(chǎn)品出口總額中的比重，從2001年的20%，下降至2010年不足10%。另一方面，適度進口資源性農(nóng)產(chǎn)品，探索建立統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的戰(zhàn)略機制。2010年，中國進口植物油與油菜籽折油共2035萬噸，按目前國內(nèi)大豆畝產(chǎn)236斤的生產(chǎn)技術水平測算，相當于利用了國外9.6億畝的種植面積(與國內(nèi)水稻、玉米種植面積之和相當)。若全部由國內(nèi)生產(chǎn)來替代，意味著要以減少68%的糧食總產(chǎn)為代價。因此，適度進口國外資源性農(nóng)產(chǎn)品，在一定程度上緩解了國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源短缺的壓力，對中國立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給、確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給具有重要意義。

第四，著力提升農(nóng)產(chǎn)品進出口管理能力與市場調(diào)控水平。中國按照加入世貿(mào)組織的承諾，采取關稅配額管理等進口管理措施，有效把握糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品進口的時間、節(jié)奏與規(guī)模，防范部分品種過度進口對國內(nèi)生產(chǎn)和市場形成沖擊;積極應用世貿(mào)組織規(guī)則，應對化解日益嚴峻的貿(mào)易摩擦與糾紛，為擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口、保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，營造公平、合理的國際競爭環(huán)境。特別是2008年以來，隨著國際金融危機的爆發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品能源化、金融化趨勢加快，全球農(nóng)產(chǎn)品價格波動更加頻繁，中國進一步強化農(nóng)產(chǎn)品進出口管理，著力提高駕馭復雜國際市場環(huán)境的能力和水平;健全完善國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控體系，通過實施最低價收購、臨時收儲、競價銷售，把握儲備吞吐、進出口節(jié)奏與時機，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控的針對性和有效性，確保國內(nèi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和市場穩(wěn)定，成功化解國際糧食危機的嚴峻挑戰(zhàn)，為國家應對國際金融危機的沖擊奠定了堅實的物質(zhì)基礎。

中國應對農(nóng)業(yè)國際化挑戰(zhàn)10年的歷程，也給了我們重要的啟示：

第一，要從全球視野、戰(zhàn)略高度，進一步提高對農(nóng)業(yè)對外開放戰(zhàn)略的認識，深刻領會、全面把握統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源的戰(zhàn)略意義。近幾年來，一些人對大豆等資源性農(nóng)產(chǎn)品進口增加心存疑慮，對農(nóng)業(yè)開放存在不同認識。程國強指出，這有的來自對中國農(nóng)業(yè)的強烈隱患意識，擔心中國農(nóng)業(yè)在不利的國際競爭中受到嚴重影響;有的來自局部、地區(qū)和行業(yè)的利益博弈，擔心本國產(chǎn)品、本土企業(yè)缺乏比較優(yōu)勢，難以承受外來沖擊;有的則強調(diào)農(nóng)產(chǎn)品消費需求增長所帶來的經(jīng)濟發(fā)展機會，應該由本國農(nóng)業(yè)、農(nóng)民來分享，因此對農(nóng)產(chǎn)品進口心存疑慮，抵制情緒還相當普遍。究其本質(zhì)，在于對中國基本國情的認識有待進一步深化，對農(nóng)業(yè)對外開放戰(zhàn)略缺乏深入的把握，對立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給與利用國際農(nóng)業(yè)資源的依存關系缺乏戰(zhàn)略認識。

雖然目前農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)模逐年增大、對外依存度日益提高，但仍然沒有規(guī)劃部署和實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，建立滿足我國經(jīng)濟發(fā)展需要，持續(xù)、穩(wěn)定、合理的全球資源性農(nóng)產(chǎn)品進口供應鏈，更加有效地利用國際農(nóng)業(yè)資源和市場;雖然我國是世界上重要的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國，但我們?nèi)匀蝗狈H農(nóng)產(chǎn)品市場與價格的基本話語權，在農(nóng)業(yè)國際競爭中的不利地位沒有得到改善。

第二，要深化農(nóng)業(yè)改革，對農(nóng)業(yè)對外開放戰(zhàn)略進行總體規(guī)劃和統(tǒng)籌管理。目前我國對新形勢下擴大農(nóng)業(yè)對外開放，缺乏總體設計和戰(zhàn)略規(guī)劃，對如何拓展農(nóng)業(yè)對外開放的廣度和深度，還沒有制定明確的目標、思路和重點，也沒有部署推進和實施關鍵措施;囿于部門分割、管理多頭、職能錯位、層級復雜等原因，仍然沒有形成對農(nóng)業(yè)對外開放進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的體制機制。在某些領域，部門利益影響全局決策，行業(yè)利益左右社會輿論，地區(qū)利益挑戰(zhàn)中央政策等現(xiàn)象越來越嚴重。注重于農(nóng)產(chǎn)品進口限制、貿(mào)易保護，沒有統(tǒng)籌管理農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中與產(chǎn)后相關產(chǎn)業(yè)開放的可能風險，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全管理存在一定隱患。

第三，要建立完善開放條件下農(nóng)產(chǎn)品市場風險管理機制，積極參與和推動完善全球農(nóng)業(yè)治理機制。開放條件下，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場融合不斷加快、相互影響日益加深，國際農(nóng)產(chǎn)品價格波動對國內(nèi)市場的傳導影響越來越復雜，對市場風險管理的要求越來越高。但與此不相適應的是，一方面，國內(nèi)企業(yè)的市場風險管理意識還有待進一步加強;另一方面，國內(nèi)期貨市場、遠期合同等市場風險管理工具也不健全，市場發(fā)育也不夠成熟，尚未形成有效防范和控制國際市場風險的機制。比如，近幾年社會普遍關注的大豆問題，表象是近10年來大豆進口激增，由此質(zhì)疑大豆市場開放過度、是受加入世貿(mào)組織沖擊最大的產(chǎn)品。但理性分析，其實質(zhì)是，由于2004年、2008年國際市場大豆價格的兩次劇烈波動，導致國內(nèi)部分缺乏風險管理意識的壓榨企業(yè)虧損嚴重、甚至停產(chǎn)關閉，引發(fā)兩次行業(yè)兼并重組浪潮，而部分跨國糧商在兩次危機中都幸免于難，趁機擴張，到目前已經(jīng)掌握國內(nèi)70%-80%的壓榨產(chǎn)能，這或許是我們真正需要吸取的深刻教訓。

擴大農(nóng)業(yè)對外開放面臨的挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略選擇

同過去10年相比，目前中國國際化、市場化程度明顯提高，國內(nèi)經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的關聯(lián)度日益增強，農(nóng)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境正在發(fā)生重大變化。

從國內(nèi)看，一方面，今后主要農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾日益突出、資源環(huán)境壓力越來越大，維護國家糧食安全的任務更加艱巨;另一方面，農(nóng)業(yè)比較利益呈持續(xù)下降趨勢，提高農(nóng)業(yè)競爭力難度加大，農(nóng)民增收困難日益嚴重。

從國際看，首先，氣候變化以及農(nóng)產(chǎn)品“能源化”、“金融化”趨勢明顯，影響國際農(nóng)產(chǎn)品市場的不確定因素日益增多，保持國內(nèi)市場穩(wěn)定的挑戰(zhàn)越來越大;其次，農(nóng)業(yè)國際競爭環(huán)境日益復雜，擴大農(nóng)業(yè)對外開放將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn);第三，全球農(nóng)業(yè)經(jīng)營集中度進一步提高，利用國際市場和國際資源的難度將越來越大。

對此，堅定不移地擴大農(nóng)業(yè)對外開放，是國家實行更加積極主動開放戰(zhàn)略部署的重要組成部分，也是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的基礎支撐。今后擴大農(nóng)業(yè)對外開放的基本思路是，以服務保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給大局為核心，以全面提高統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源能力為目標，以深入拓展農(nóng)業(yè)對外開放廣度和深度為路徑，以加快實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略、建立全球供應鏈為重點，以建立健全農(nóng)業(yè)開放支持政策體系為支撐，以強化農(nóng)業(yè)開放風險防控與產(chǎn)業(yè)安全管理為關鍵，為促進中國農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供基礎支撐和良好環(huán)境。

因此，要以加入世貿(mào)組織10年為擴大農(nóng)業(yè)對外開放的新起點，從全球視野、戰(zhàn)略高度，進一步提高擴大農(nóng)業(yè)對外開放的戰(zhàn)略認識，以更加積極主動的姿態(tài)，進一步擴大開放領域，優(yōu)化開放結構，提高開放質(zhì)量，深入拓展、全面提升農(nóng)業(yè)對外開放的廣度和深度。抓緊制定擴大農(nóng)業(yè)對外開放的總體規(guī)劃;著力深化農(nóng)業(yè)管理體制改革，強化和完善農(nóng)業(yè)對外開放支持政策體系;重點實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，加快建設持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球農(nóng)產(chǎn)品供應鏈;探索建立全球大宗商品交易中心;建立健全農(nóng)產(chǎn)品進出口調(diào)控機制和產(chǎn)業(yè)安全管理機制。

除此之外，中國要積極參與和推動世貿(mào)組織多邊貿(mào)易談判等全球農(nóng)業(yè)治理機制改革，建立和完善全球農(nóng)業(yè)投資與市場規(guī)則，消除農(nóng)產(chǎn)品能源化、金融化等非傳統(tǒng)挑戰(zhàn)對發(fā)展中國家糧食安全的嚴重影響，促進建立有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的公平、和諧、開放的國際環(huán)境。

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